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Analyse des résultats COP25 par Climate Change News


Traduit de l’Anglais à partir de : https://www.climatechangenews.com/2019/12/16/cop25-achieved-next/

Par : Jocelyn Timperley



Après deux semaines de négociations, de nombreuses questions restent en suspens. Ici, nous décomposons les combats majeurs et les percées mineures de la Conférence des Nations Unies à Madrid.



Dimanche à Madrid, les négociations annuelles sur le climat des Nations Unies se sont terminés avec une pointe déception, après deux semaines passées à essayer de conclure un accord.


Les pays ne sont pas parvenus à s'entendre sur bon nombre des résultats escomptés, y compris des règles pour mettre en place un système mondial d'échange de carbone et un système pour acheminer de nouveaux financements vers les pays confrontés aux effets du changement climatique.


Les ambitions


Les pays ont convenu à Paris en 2015 de revoir leurs engagements climatiques d'ici 2020. Mais de nombreux pays ont fait pression cette année pour un appel clair à tous les pays pour qu'ils soumettent des engagements climatiques plus ambitieux l'année prochaine. Cela est considéré comme un moyen essentiel de s'assurer que les pays mettent l'accent sur l'amélioration de leurs engagements actuels, ainsi que de donner à la société civile les moyens de leur demander des comptes.


Mais des pays comme la Chine et le Brésil se sont opposés à l’obligation pour les pays de présenter des engagements renforcés l’année prochaine, estimant que cela devrait être la décision de chaque pays. Ils ont plutôt fait valoir que l'accent devrait être mis sur l'action des pays en développement avant 2020 pour respecter leurs engagements précédents (voir ci-dessous).


Alors que les négociations arrivaient à leur dernier jour, les tensions ont augmenté après qu'un projet de décision ait supprimé tout appel aux pays à «mettre à jour» ou «améliorer» leurs plans climat d'ici 2020. Au lieu de cela, il les a seulement invités à les «communiquer» en 2020 - un langage beaucoup plus faible qui n'impose aucune obligation à une ambition renforcée.


En réaction à cela, une coalition à haute ambition, dirigée par les Îles Marshall et soutenue par la Commission Européenne et un certain nombre de pays européens, a clairement indiqué que le texte final de la décision COP25 doit inclure un appel clair à une ambition renforcée en 2020.


En fin de compte, le texte final a ajouté une formulation plus ambitieuse, soulignant directement l'écart d'émissions entre ce que les engagements des pays totalisent actuellement et ce qui est nécessaire pour maintenir la hausse de la température mondiale bien en dessous de 2°C.



Il «rappelle» également que les nouveaux engagements climatiques devraient «représenter une progression» par rapport aux engagements précédents et représenter l'ambition la plus élevée possible. Ce texte était une amélioration par rapport aux versions précédentes mais «toujours faible», selon Naoyuki Yamagishi du WWF Japon.


Jennifer Tollman, conseillère politique au climat thinktank E3G, dit que les textes finaux adoptés indiquent clairement que les pays devraient commencer à combler le déficit d'émissions en 2020. Mais cela «aurait pu être renforcé par un langage plus direct exhortant les parties à renforcer l'ambition en 2020 en réponse à l'urgence climatique », a-t-elle déclaré.


Il convient de noter que 80 pays ont déjà annoncé leur intention d’améliorer leurs engagements climatiques l’année prochaine. Même si les négociations sont tombées dans le désarroi cette semaine, l'UE a convenu d'un objectif «climatiquement neutre» pour 2050, rejoignant 73 pays qui se sont engagés à atteindre un objectif similaire.


Pré-2020


Les pays en développement expriment depuis des années leur frustration quant aux pays riches n’ayant pas tenu l’action climatique qu’ils avaient promise jusqu’en 2020.


Même si 2020 approche à grands pas, ces inquiétudes quant au respect des promesses précédentes demeurent et sont redevenues une source de tension politique lors des négociations.


Des pays tels que la Chine et l'Inde ont clairement indiqué qu'ils n'appuieraient pas un libellé ferme sur le relèvement de l'ambition sans un appel similaire aux pays riches pour qu'ils fournissent le financement et le soutien promis aux pays en développement.


Ils ont appelé à la création d'un «programme de travail» pour combler le fossé des engagements pris par les pays riches avant 2020. Mais l'UE s'y est opposée, affirmant que l'accent doit être mis sur l'ambition future au titre de l'Accord de Paris, qui s'applique à tous les pays. D'autres pays en développement plus pauvres ont clairement indiqué que, bien qu'ils soutiennent l'action pré-2020, une ambition future plus élevée de tous les pays ne devrait pas être subordonnée à celle-ci.


Dans le texte final, les pays ont convenu de tenir des tables rondes avant 2020. Les résultats de ces tables rondes pré-2020 seront également rassemblés dans un rapport en 2021, qui à son tour alimentera un examen des progrès accomplis vers la réalisation de l'objectif «bien en deçà de 2°C» de l'Accord de Paris.


Il n'a pas précisé si les résultats de ces tables rondes alimenteraient directement le bilan mondial prévu en 2023 dans le cadre de l'Accord de Paris.


Texte final sur les engagements pré-2020



Marché mondial du carbone - aperçu


Un des principaux résultats des discussions était censé être un ensemble de nouvelles règles régissant le nouveau marché mondial du carbone.


Ce marché a été établi par l'Accord de Paris, et l'établissement de ses règles est la principale partie restante du soi-disant «règlement de Paris», les détails les plus concrets de la façon dont l'Accord de Paris fonctionnera dans la pratique.


Selon un calendrier prévu, les pays auraient dû se mettre d'accord sur ces règles l'année dernière, mais la question a plutôt été renvoyée aux négociations de cette année. Lors de la COP25, alors que des tensions éclataient à nouveau sur plusieurs parties des règles, aucun résultat n'a été convenu.


En fin de compte, deux paragraphes seulement résumaient les plans de poursuite des négociations en 2020. Cela reconnaissait les projets de texte des négociations de cette année comme base pour de futurs négociations, ce qui signifierait que les pays n'auraient pas à repartir de zéro. Cependant, aucun de ces textes (discuté ci-dessous) n'a trouvé de consensus.


L'Australie et le Brésil ont continué de faire pression pour un système avec des lacunes qui permettait un double comptage initial des réductions d'émissions et l'échange de crédits de l'ère de Kyoto - expliqué ci-dessous.


Mais d'autres pays disent que cela minerait l'ensemble du marché. Alors que les tensions ont culminé samedi, un groupe de 31 pays, dirigé par le Costa Rica, a signé les «principes de San Jose», un ensemble de normes minimales pour garantir l'intégrité du marché mondial du carbone.


Compte tenu de ce que beaucoup considéraient comme d'énormes problèmes avec les projets de textes actuels, il était bon que les négociations soient arrêtées et à nouveau reportées, a déclaré Joe Thwaites, expert en financement climatique au WRI. "Comme de nombreux groupes l'ont dit, dans cette situation, ne pas avoir d'accord était mieux qu'un mauvais accord qui aurait affaibli l'Accord de Paris."


Double comptage


L'Accord de Paris est clair qu'un pays qui vend des réductions d'émissions via des crédits compensatoires à un autre pays ne peut pas compter ces réductions d'émissions dans ses propres objectifs climatiques.


Mais même si presque tous les pays sont d'accord avec cela, quelques-uns seuls - notamment le Brésil - continuent de soutenir que ce soi-disant «ajustement correspondant» n'est pas nécessaire au départ.


Le projet de texte le plus récent a essayé de parvenir à un compromis sur ce point en disant que le double comptage ne serait finalement pas autorisé, mais en introduisant également une période de «retrait» non encore définie pour cela.


Li Shuo, responsable principal de la politique énergétique et climatique chez Greenpeace Chine, a déclaré que l'interprétation de son organisation est que cette «disposition assez alambiquée» doublerait le décompte.


Crédits de report de Kyoto


Le nouveau système permettra l'échange de crédits de réduction des émissions sur un marché de carbone ouvert. Il remplacera l'actuel mécanisme pour un développement propre (MDP), établi en vertu du protocole de Kyoto de 1997.


Certains pays, dont l'Australie, le Brésil et l'Inde, souhaitent pouvoir utiliser d'anciens crédits MDP non dépensés dans le nouveau système. L'Australie prévoit ouvertement d'utiliser les crédits MDP pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions.


Mais de nombreux pays sont préoccupés par le fait que le report du MDP pourrait inonder le marché de crédits bon marché qui ne représentent pas de réelles réductions d'émissions, compromettant l'intégrité de l'ensemble du système. La raison en est que les MDP représentent des réductions d'émissions réalisées bien avant 2020, l'année où l'Accord de Paris commence officiellement, et il existe de sérieux doutes quant à savoir si de nombreux projets enregistrés dans le cadre du MDP ont même entraîné de véritables réductions d'émissions.


Peu de consensus a été trouvé à ce sujet lors des discussions. Le projet de texte propose que les crédits de l'ère de Kyoto puissent être comptabilisés dans les engagements climatiques jusqu'en 2025, une opinion que de nombreux pays trouvent inacceptable. Une grande partie du reste du texte reste vague.


"Le texte actuel préserve la possibilité de report, ce qui devrait certainement être évité l'année prochaine", a déclaré Li.


Atténuation globale


Le texte de l'Accord de Paris appelle le nouveau marché du carbone à fournir une «atténuation globale des émissions mondiales». Cela signifie essentiellement qu'il doit générer des réductions d'émissions supplémentaires, plutôt que de les compenser.


Le projet de texte actuel à ce sujet prévoit qu'au moins 2% des crédits transférés sur le marché devraient être automatiquement annulés pour permettre une atténuation globale.


Cependant, le véritable combat à ce sujet consiste à savoir si une règle similaire devrait s'appliquer aux transactions effectuées directement entre deux pays plutôt que via le marché mondial. L'Accord de Paris n'oblige pas spécifiquement ces types de transactions à entraîner une atténuation globale. Les blocs de négociation les plus progressistes soutiennent que sans une règle similaire pour le marché du carbone et les échanges bilatéraux, le système sera faussé en faveur des échanges bilatéraux.


L'actuel projet de texte «recommande fortement» l'annulation volontaire de ces compensations bilatérales conformément au montant réglé dans le mécanisme de marché. Il ne précise pas comment ces contributions volontaires pourraient fonctionner.


Part de l'adaptation


Les pays ont déjà accepté d'utiliser une part de l'argent transféré via le marché international du carbone pour des projets d'adaptation.


Dans le MDP, 2% des crédits du marché ont été utilisés pour financer le Fonds d'adaptation. Ceci est considéré comme un flux de financement crucial pour les projets d'adaptation dans les pays vulnérables, qui ont tendance à recevoir beaucoup moins d'argent que les projets d'atténuation.


Une configuration similaire pour le nouveau marché mondial du carbone a déjà été convenue, mais les pays n'ont pas encore fixé le montant, avec des options pour 2% des recettes (généralement soutenues par les pays développés), 5% (soutenues par les pays en développement) ou "x"% tous sur la table jusqu'à récemment. Le dernier projet le fixe à 2%, bien que cela puisse changer dans les discussions futures.


Mais le vrai combat ici encore réside dans la question de savoir si une «part du produit» de l'adaptation doit être mise en place pour le commerce bilatéral.


Le fait de ne pas appliquer une mesure similaire pourrait signifier que les échanges bilatéraux s'avèrent plus favorables à l'utilisation que les mécanismes du marché du carbone, réduisant à leur tour l'argent consacré à l'adaptation. Mais de nombreux pays ont des systèmes juridiques nationaux qui interdiraient ce qu'ils considèrent comme une taxe imposée au niveau international.


Le projet de texte actuel essaie d'atteindre le milieu en «recommandant fortement» que les échanges bilatéraux donnent la même proportion à fur et à mesure que le marché du carbone s'installe.


Mais Thwaites dit que ce langage volontaire doit être renforcé pour fournir plus de certitude sur la prévisibilité et l'ampleur du financement, même en tenant compte des lignes rouges légales pour le rendre obligatoire. "Ces dispositions n'auraient vraiment pas fourni grand-chose", dit-il.


Garanties sociales et environnementales


Les groupes autochtones et de défense des droits humains réclament depuis longtemps le nouveau mécanisme pour garantir que les projets qu'il finance ne nuisent pas aux communautés locales.


Ils ont fait pression pour que les nouvelles règles du marché du carbone exigent que les projets respectent les droits de l'homme, protègent les peuples autochtones et autres groupes vulnérables, consultent de manière significative les communautés locales et mettent en place un programme de réclamation indépendant pour les projets qui ont mal tourné.


Alors que certains de ces éléments figuraient dans les ébauches initiales discutées au début des négociations, les ébauches successives en ont supprimé plusieurs. Le projet de texte actuel ne fait aucune mention des droits de l'homme, demandant seulement que les projets «évitent les impacts environnementaux et sociaux négatifs». Il indique que des consultations devraient avoir lieu «lorsque cela est compatible avec les dispositions nationales applicables» et que de nouvelles garanties pourraient être réexaminées d'ici 2028.


Plusieurs pays ont exprimé leur soutien à la protection des droits de l'homme lors de la dernière plénière, dimanche matin.


Les textes sont «terriblement inadéquats» en ce qui concerne la protection des personnes sur le terrain contre les dommages causés par les activités dans le cadre des nouveaux mécanismes du marché », explique Erika Lennon, avocate principale au Center for International Environmental Law (CIEL). «Le report de la décision à la COP26 était la seule décision responsable.»


Perte et dommages


Les nations vulnérables et la société civile réclament depuis longtemps de nouveaux flux de financement sur les pertes et dommages - le terme pour les impacts climatiques qui ne peuvent pas être adaptés.


Les négociations de cette année ont été considérées comme un moment majeur pour répondre à ces appels, en raison de la révision du cadre des Nations Unies pour remédier aux pertes et dommages - connu sous le nom de Mécanisme international de Varsovie (Wim). Ce programme a été mis en place en 2013, mais n'a jamais pris de l'ampleur pour fournir de nouveaux financements pour couvrir les pertes climatiques.


La principale impulsion des pays vulnérables lors de cette Conférence des Parties a été la création d'une nouvelle facilité financière dans le cadre du Wim pour canaliser des financements nouveaux et supplémentaires vers les pays confrontés à une urgence climatique.


Cependant, certains pays développés sont extrêmement méfiants à propos du financement des pertes et dommages. «Les États-Unis étaient particulièrement résistants à toute discussion sur de nouveaux domaines de travail, même pour les fonds existants», a déclaré Thwaites, notant que d'autres pays développés sont plus disposés à s'engager.


Harjeet Singh, responsable mondial sur le changement climatique pour ActionAid, a déclaré au CHN que l'accord final était beaucoup plus faible que ce qui était demandé. Un avant-projet avait appelé les pays développés à intensifier l'action et le soutien, mais le texte final supprimait toute référence aux obligations financières des pays développés.


Résultat final sur le financement des pertes et dommages


Il y avait quelques petits signes de processus, y compris la création d'un groupe d'experts qui pourrait laisser plus d'espace pour des conversations sur la façon et par quels moyens le financement des pertes et dommages pourrait être fourni. «Ce problème ne va pas disparaître», explique Thwaites.


Pendant ce temps, un «réseau de Santiago» nouvellement formé mènera davantage de travaux sur la façon de minimiser, d'éviter et de récupérer des pertes et dommages.


Mais Sven Harmeling, responsable du changement climatique pour Care International, a qualifié le résultat de perte et de dommage de «décevant», soulignant en particulier le vague mandat du Fonds Vert pour le Climat sur l'opportunité et la manière dont il devrait incorporer les pertes et dommages dans ses attributions.


Un autre argument technique mais important était de savoir si le WiM devait être soumis à l'organe de l'Accord de Paris ou à la Conférence générale des Parties (COP). Les États-Unis ont fortement insisté pour qu'ils restent en dehors du COP, ce qu'ils font dans le projet actuel, bien que plusieurs groupes de pays aient clairement indiqué que le WiM devrait faire rapport conjointement à la COP et à l'Accord de Paris à l'avenir.


"[C'est] exactement ce que les États-Unis voulaient pour qu'ils ne soient pas affectés par [le WiM], après avoir quitté l'Accord de Paris tout en continuant à être partie de la convention, donc sous la COP", explique Singh.


Autres résultats


Dans une discussion sur le climat qui pourrait se vanter de quelques triomphes à son nom, deux petites victoires ont été l'approbation d'un nouveau plan d'action pour l'égalité des sexes et d'un plan de travail pour la plateforme des communautés locales et des peuples autochtones.


Mais ailleurs, il y avait peu à défendre. Une décision sur les «délais communs», une autre partie du règlement de Paris qui traite de la question de savoir si les futurs engagements climatiques devraient durer cinq ou dix ans, a été repoussée à l'année prochaine.


Pendant ce temps, un combat de dernière minute en séance plénière sur le financement à long terme signifiait qu'il n'y avait aucun résultat à ce sujet, bien que les négociations se poursuivent l'année prochaine.


Quelle suite?


La prochaine série de négociations sur le climat devrait avoir lieu à Glasgow, en Écosse, en novembre 2020. L'ancienne ministre britannique de l'énergie propre, Claire Perry O'Neill, qui dirigera les négociations, n'a pas tardé à rassurer qu'elle fera pression pour que des progrès soient réalisés l'année prochaine.


"Aucun accord est certainement mieux que le mauvais accord proposé", a-t-elle écrit sur Twitter peu après la fin des négociations. «Nous n'irons pas de main morte l'année prochaine pour obtenir clarté et certitude pour les marchés du carbone naturel et travaillerons avec tout le monde, y compris le secteur privé, pour des règles claires et une mesure transparente.


Le Royaume-Uni est l'un des nombreux pays européens qui ont soutenu hier les «principes de San Jose» pour l'intégrité environnementale du nouveau marché du carbone. Il est également membre de la coalition de pays à ambition élevée qui a fortement insisté cette année pour un appel clair à l'amélioration des plans climat en 2020.


Avec si peu d’accord lors de la conférence de cette année, les enjeux seront désormais encore plus importants pour les négociations de Glasgow. Celles-ci auront désormais le défi de trouver une solution aux marchés du carbone et des délais communs en même temps que de galvaniser les pays pour qu'ils soumettent des promesses climatiques améliorées pour l'année prochaine.


Une autre discussion qui doit commencer l'année prochaine est le nouvel objectif mondial de financement climatique promis à atteindre d'ici 2025, et doit être supérieur aux 100 milliards de dollars par an promis pour 2020-2025.


Les travaux commenceront sur bon nombre de ces questions lors des négociations annuelles «intersessions» à Bonn en mai / juin 2020, bien qu'aucune question politique ne soit susceptible d'être réglée ici.


Remarque: cet article a été modifié. Il a initialement indiqué que l'Australie prévoyait d'utiliser 370 millions de crédits MDP pour atteindre ses objectifs. Tous ces crédits ne proviennent pas du MDP.

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